政策性保险应突出体现引导作用

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最近,为了稳定生猪的供应,中国银行业监督管理委员会办公厅和农业和农村事务部办公厅联合发布了一项文件,以部署和完善针对中国猪的保险政策。生猪,提高生猪和育肥猪的保险范围。母猪保险从1000-1200元增加到1500元,育肥猪保险从500-600元增加到800元。

此举旨在指导农民通过保险机制稳定生产并稳定猪肉价格波动。业界普遍认为,由于近年来自然灾害的频发,公共保险或准宣传的风险需要加快农业保险和巨灾保险发展的步伐,其中应突出政策保险的政策指导作用。

保险是经济和社会风险管理的关键部分。尽管中国已经是第二大保险新兴市场,但公共风险防范机制仍不完善,相应的保险产品服务也难以满足庞大的需求。例如,在2008年汶川地震中,保险赔偿金不到直接经济损失的1%。 2018年台风“万象”到来时,寿光蔬菜大棚也显示参与率太低。

巨灾的政策保险安排一方面是建立系统的风险防范机制,另一方面是加强对市场参与者的政策指导,以壮大市场。

就自然灾害而言,农业风险具有明显的公共特征,这使得农业保险具有一定的准公共物品性质。农业保险可以降低养殖业的风险成本,增加供应,并降低农产品价格。受益者不仅是参保农民,而且是社会上的消费者。同样,农业保险的风险远高于一般风险。一旦发生台风和洪水等自然灾害,商业保险公司通常难以支付巨额风险成本。

因此,为了发挥农业保险风险保护功能以减少自然灾害引起的生产不稳定,必须将一些重要的农业保险类型作为保单业务来运营。保单猪保险就是这样。在中国,过去的价格控制存在明显的“猪价周期”。猪肉价格波动会影响CPI。因此,稳定的猪的生产和供应具有一定的准公共特性,同时提高了母猪的繁殖和育肥能力。生猪保险可以在一定程度上恢复和增强农民的信心。

从政策效果看,政策性农业保险通过财政手段与市场机制的对接,有效分担了种养殖业因自然灾害和意外事故造成的经济损失,既提高了财政资金的使用效率,又放大了风险保额。其中,“政策性”主要体现在政府通过保费补贴等进行政策扶持上,既在实际上缓解了农户的投保资金压力,也体现出明显的政府引导行为。自2007年中央财政保费补贴试点启动以来,已经将水稻、小麦、玉米等主要粮食作物以及能繁母猪、奶牛、育肥猪等多个涉及国计民生的品种纳入补贴目录。除此之外,各地根据特色农业产业的种类不同,纳入政策性农业保险保费补贴范围的农产品品种也在不断增加。比如,安徽淮北市自2019年起,将花生、芝麻、马铃薯等作物纳入全市政策性农业保险保费补贴范围。

更为重要的是,因为农业保险具有准公共性,严重的自然灾害可能造成农业生产的巨大损失,使得我国的农业保险赔付率始终处于高水平,甚至造成部分专业农险公司亏损。只有进行必要而有效的政策引导,才能调动保险公司开办高风险性农业保险的积极性,也只有扩大了市场规模,我国真正市场化的农业巨灾风险分散机制才能建立。2018年8月,财政部、农业农村部、银保监会印发通知,将水稻、玉米、小麦三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险补贴目录,被视作针对制种产业的政策性保险安排,针对的正是制种保险经办机构长期亏损、可持续性较差的现状。而中央财政对制种保险给予保费补贴,可以有效扩大制种保险覆盖面,有利于发挥“大数法则”作用,保险公司在扩大规模的同时可以降低风险,从而推动制种保险长期可持续发展。

保险的核心功能是风险分担,巨灾风险是典型的公共性风险,风险发生时覆盖面广,理赔数额巨大,决定了必须要由政府、企业、个人、保险公司等多方共担风险,各类市场主体才有参与的积极性。而巨灾风险管理也属于公共产品属性,保险本身是市场化机制,政策性保险将行政手段与市场化机制结合,既要把保险机制融入到整个经济社会风险管理中,又要把巨灾保险放入公共管理的框架内考量和构建。从国内已开始试点的深圳、宁波、大理等地来看,政策性引导必不可少。

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